最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定：学习与适用要点解析

东莞松山湖律师获悉

《最高人民法院关于行政案件案由的暂行规定》已于2020年12月7日经最高人民法院审判委员会第1820次会议讨论通过，自2021年1月1日起施行。《最高人民法院关于规范行政案件案由的通知》（法发[2004]2号，以下简称2004案由通知）同时废止。实践中，应认真把握以下几个方面：

一、认真学习准确适用《暂行规定》

行政案件案由是行政案件名称的核心构成，具有明确被告、区分案件性质、提示适用法律、引导当事人正确行使诉讼权利等作用。准确认定行政案件案由，有利于人民法院在行政立案、审理过程中准确认定被诉行政行为、正确适用法律，有利于提高行政审判工作规范化水平，提高行政案件司法统计的准确性和科学性，为人民法院司法决策提供更多有价值的参考，有利于提高人民法院服务大局、服务人民的能力和水平。各级人民法院要认真组织学习《暂行规定》，全面准确领会，确保规定正确实施。

2.准确把握案件基本结构

根据行政诉讼法和相关行政法律规范的规定，按照简便、明确、规范、公开的原则，行政案件的案由应当按照所涉行政行为确定，并表述为“××（行政行为）”。例如，对行政机关作出的行政拘留处罚提起行政诉讼，案由应当表述为“行政拘留”。

《暂行规定》在起草时，将2004年案件通报中规定的“行政管理范围”从案件基本结构中删除，在进行司法统计时，通过提取被告行政机关要素，即可确定和掌握某一类行政案件在相关行政管理领域的基本情况。

3.准确把握案件的适用范围

《暂行规定》适用于行政案件立案、审判、审判和执行各阶段和一审、二审、申请再审、再审等诉讼程序。在立案阶段，人民法院可以根据起诉状所列的行政行为确定初步诉因。在审判、审判阶段，人民法院发现初步诉因不准确的，可以重新确定诉因。在二审、申请再审、再审程序中，人民法院发现原诉因不准确的，应当重新确定诉因。在执行阶段，人民法院应当采纳执行所依据的生效法律文书所确定的诉因。

案由应当填写在案卷封面、法院传票、送达回执等材料上。司法统计一般以生效法律文书确定的案由为准，也可以根据统计实际需要，按照相应诉讼阶段或程序确定的案由进行统计。

4.准确理解诉讼原因认定规则

（一）行政案件分为三级

1.一级诉因。行政案件的一级诉因是“行政行为”，是指行政机关与行政权力有关的一切作为和不作为。

2.二级、三级诉因的确定与分类。二级、三级诉因是对一级诉因的细化。目前，我国法律、法规对行政机关作出的行政行为尚无明确的分类标准。三级诉因主要根据法律、法规所列行政行为名称，以及行政行为所涉及的权利进行划分。目前所列的二级诉因主要包括：行政处罚、行政强制措施、行政强制执行、行政许可、行政征收或者征用、行政登记、行政确认、行政给付、行政承诺、行政征收、行政奖励、行政收费、政府信息公开、行政审批、行政处理、行政复议、行政裁决、行政协议、行政赔偿、行政补偿与不履行职责、公益诉讼等。

3.优先适用三级诉因。人民法院在确定行政案件诉因时，应当优先适用三级诉因；没有对应的三级诉因的，适用二级诉因；二级诉因仍无对应的名称的，适用一级诉因。例如，起诉行政机关作出的行政处罚，按照三级诉因只能确定诉因是“罚款”，不能适用二级或一级诉因。

（二）涉及多项行政行为的案件诉因的认定

同一案件中被诉多项行政行为，可以并列适用不同诉因。例如，起诉行政机关作出罚款、行政拘留、没收违法所得等行政处罚，案件的诉因可以表述为“罚款、行政拘留、没收违法所得”。被诉行政行为在两项以上，其中一项适用三级诉因，另一项只能适用二级诉因的，可以并列适用不同层级的诉因。

（三）不可诉行为案件诉因的认定

当事人对不属于行政诉讼范围的行政行为、民事行为、刑事侦查行为等提起行政诉讼的，人民法院应当根据《中华人民共和国行政诉讼法》第十三条、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一条第二款的相关表述确定诉因，具体表述为：国防外交行为、发布决定命令行为、奖励、处罚、任免行为、终审判决行为、刑事司法行为、行政调解行为、仲裁行为、行政指导行为、重复处理行为、执行生效裁判行为、信访处理行为。例如，行政机关因行政指导行为被诉的案件，诉因表述为“行政指导行为”。需要注意的是，“内部层级监督行为”和“过程行为”都是对行政行为性质的概括，在确定诉因时，也应当根据被诉行为的名称确定。对于上述规定未列举，但法律、法规、规章或司法解释中有明确法定名称的案件，应当以法定名称写明诉因；对于没有法律、法规、规章或司法解释中有明确法定名称的行为或事项，人民法院可以通过概括当事人诉讼请求中提及的行为或事项确定诉因。例如，诉行政机关为其子女安排就业的案件，诉因可以写明为“为其子女安排就业”。

五、若干特殊行政案件的案由认定规则

（一）行政复议案件

行政复议机关成为行政诉讼被告的情形主要有三种：一是行政复议机关不予受理或者程序上驳回复议申请；二是行政复议机关改变（包括撤销）原行政行为；三是行政复议机关维持原行政行为或者实质驳回复议申请。第一、二种情形，行政复议机关为唯一被告，其诉因可根据《暂行规定》的基本结构确定。第三种情形，行政复议机关与原行政行为作出机关为共同被告，该类案件的诉因表述为“××（行政行为）与行政复议”。例如，在某市人民政府被诉维持该市某局作出的政府信息公开答复的案件中，诉由表述为“政府信息公开、行政复议”。

（二）行政协议案件

确定行政协议案件的诉因时，应当列明行政协议的名称。如果当事人还请求行政赔偿、解除协议或者继续履行协议，应当在诉因中一并列出。例如，诉行政机关解除公交线路特许经营协议，请求赔偿损失、责令继续履行协议的案件，诉因应当为“单方解除公交线路特许经营协议、行政赔偿、继续履行”。

（三）行政赔偿案件

行政赔偿案件分为一并立案和单独立案两种。一并立案的行政赔偿案件，案件名称表述为“××（行政行为）与行政赔偿”。例如，诉行政机关限制人身自由行政拘留并赔偿损失的案件，案件名称表述为“行政拘留与行政赔偿”。单独立案的行政赔偿案件，案件名称表述为“行政赔偿”。例如，诉行政机关违法强拆房屋并赔偿损失的案件，案件名称表述为“行政赔偿”。

（四）涉及一并审查的规范性文件案件

规范性文件一并审查案件涉及被诉行政行为和规范性文件两个审查对象，该类案件的案件名称表述为“××（行政行为）与规范性文件审查”。例如，某行政机关因强拆房屋被诉，针对相关规范性文件提起行政诉讼的案件，案件名称表述为“强拆房屋与规范性文件审查”。

（五）行政公益诉讼案件

行政公益诉讼案件的案由采用“××(行政行为)”加“公益诉讼”的模式确定，表述为“××(行政行为)公益诉讼”。例如，人民检察院对行政机关不履行查处环境违法行为法定职责提起行政公益诉讼的案件，该案件的案由表述为“不履行查处环境违法行为法定职责提起公益诉讼”。

（六）不履行法定职责情况

不履行法定职责，是指负有法定职责的行政机关消极不依法履行职责，致使行政相对人权益??得不到保障或者无法实现的违法情况。不依法履行职责、不完全履行职责、不正确履行职责、拖延履行职责等，属于以行为形式违法履行职责的行为，不构成不履行法定职责。

在未履行法定职责的案件中，必须明确行政机关应当履行的法定职责，表述为“未履行××职责”。例如，在起诉行政机关未履行行政处罚职责的案件中，案件表述为“未履行行政处罚职责”。这里的法定职责一般可以按照二级案件表述，必要时，也可以将未履行法定职责的案件细化到三级案件，如“未履行罚款”。

（七）申请执行人民法院生效法律文书案件

申请执行人民法院生效法律文书的案件，案件名称由“申请执行”加上行政诉讼名称的后缀“判决”、“裁定”或者“调解书”组成。例如，人民法院作出改变罚款决定的生效判决后，行政机关向人民法院申请执行该判决，案件名称表述为“申请执行罚款判决”。

（八）非诉讼行政强制案件

非诉讼行政强制案件的案由表述为“申请执行××（行政行为）”。其中，在三级案由适用中，应当优先适用“××（行政行为）”。例如，行政机关作出责令退还非法占用土地的行政决定后，行政相对人未履行退还土地义务，行政机关向人民法院申请强制执行的，案由表述为“申请执行责令退还非法占用土地决定”。

六、应注意的问题

（一）各级人民法院应当正确认识行政案件受理的性质和功能，不能将《暂行规定》等同于行政诉讼的受案条件或受案范围。在认定涉案行政行为是否属于行政诉讼受案范围时，要严格依据行政诉讼法和相关司法解释的规定。

（二）由于行政管理领域繁多，行政行为种类繁多，《暂行规定》只能在第二、三级案由中列举人民法院常见案件受理的行政行为种类或名称，无法列举所有涉案行政行为。为保证行政案件案由表述的规范统一和司法统计的科学准确，各级人民法院应当严格按照《暂行规定》对案由进行表述。对于《暂行规定》未列举案由的案件，可以结合相关法律、法规、规章、司法解释对行政行为的表述确定案由，不得以“其他”或“其他行政行为”等概括案由。

（三）行政案件名称应当与案件原因相一致，一般表述为“××（原告）诉××（行政机关）××（行政行为）案”，而不应表述为“××（原告）诉××（行政机关）××行政纠纷案”。

（四）涉及知识产权授权确权、垄断等行政案件的案由，按照《最高人民法院关于增列部分行政案件案由的通知》（法〔2019〕261号）等规定确定。

《暂行规定》在具体运用中遇到的问题和情况，请及时报告最高人民法院。

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