行政不作为诉讼：可诉性行政不作为的法律规定与审判实践

东莞松山湖律师获悉

行政不作为是指行政主体根据行政相对人的合法申请，应当履行相应法定职责，而不履行或者拖延履行的行为。行政不作为虽然是与行政行为相对应的行政行为，但并不是所有的行政不作为都可以提起行政诉讼，只有法律规定可以提起行政诉讼的行政不作为，才可以向人民法院提起行政诉讼。

行政不作为诉讼是行政案件诉讼的重要类型，所有行政诉讼案件都可以分为行政行为违法案件和行政不作为违法案件。司法实践中，行政主体“拒绝颁发许可证或者拖延颁发许可证，拒不履行人身权、财产权保护义务，不发放养老金”的案件大多被归类为行政不作为案件。在裁判时，大多依据《行政诉讼法》第五十四条规定“被告不履行或者拖延履行法定职责的，应当责令限期履行”。但行政不作为诉讼案件相当复杂，实践中遇到的行政不作为违法案件远不止上述三种类型。探究行政不作为诉讼案件裁判，有助于确定行政责任，进行司法审查。

将行政不作为违法限定于行政主体未按程序或者形式作为，排除了行政主体相对人对行政主体履行职责的请求作出否定结论（通常为拒绝履行），人民法院作出强制履行行政行为的判决的情形。换言之，对于行政主体明确拒绝履行法定职责的，人民法院不会作出强制履行的判决。但是，对于行政主体未按程序或者形式作为（即通常的不答复），人民法院判决在一定期限内履行的内容应该是什么？

笔者认为，行政不作为案件的判决内容关系到司法对行政权力监督的广度和深度，这一点可以通过立法予以明确规定。《行政诉讼法》第54条仅规定了判决的执行，但并未对执行的内容作出明确说明。我们应从行政审判的现实和行政诉讼制度的最终目的来考虑判决。目前，我国行政审判相对滞后于其他诉讼，行政相对人权益??受到侵害的情况较为严重，而行政救济程序制度并不完善。在这种情况下，司法救济必须建立保障行政相对人权益??的制度，在相对人权益??受到违法行政行为侵害时随时提供全面有力的保护。对于违法行政不作为，应允许法院在适当情况下对具体的执行内容作出判决，避免原告以同样的理由再次起诉。因此，原则性判断所有行政不作为案件只能判处行政主体在一定期限内履行法定职责，不符合审判要求；具体判断说过于绝对化，没有考虑到行政不作为案件的复杂性和多样性，毕竟司法审查只应对一定范围内的行政行为进行全面审查；情况判断说则以不作为的不同内容进行分类判断，忽视了原告的诉求。

司法实践中，法院对行政不作为案件判决，多依据《行政诉讼法》第五十四条的规定，“被告不履行或者拖延履行法定职责的，应当责令限期履行”。但该条仅笼统地规定了判决应当履行，并未对履行的内容作出明确规定。

综上所述，行政不作为案件的裁判应当根据原告不同的诉讼请求进行相应调整：1、如果原告提起确认之诉，即原告仅要求确认被告负有行政义务，则可以宣告被告有作为义务，并责令被告在一定期间内履行程序义务。2、如果原告提起履行之诉，要求被告实际履行法定职责，经审查，认为原告的请求符合条件，被告的履行具有实际意义且客观上能够履行的，可以宣告被告应当履行法定职责，要求被告作出有实际内容的履行裁判；如果裁判时被告已不具备履行法定义务的可能性，或者强制履行裁判将给原告造成不利后果的，原告可以变更诉讼请求，提起赔偿之诉，责令被告赔偿损失。原告坚持原诉讼请求，要求被告履行法定义务的，可以驳回起诉。3.原告申请合法，被告负有作为义务的，可以责令被告在一定期限内履行义务，并驳回原告的其他诉讼请求。4.原告申请违法，被告没有作为义务的，应当驳回起诉。

（作者单位：江西省鄱阳县人民法院）

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