最高人民法院指导性案例 211 号：铜仁市万山区林业局行政公益诉讼案

东莞松山湖律师获悉

最高人民法院指导案例211号：铜仁市万山区人民检察院诉铜仁市万山区林业局未履行林业行政管理职责行政公益诉讼案

指导案例211号

铜仁市万山区人民检察院

铜仁市万山区林业局

不履行林业行政管理职责行政公益诉讼案

（最高人民法院审判委员会讨论通过2022年12月30日发布）

关键词：行政 / 行政公益诉讼 / 林业行政 / 行政处罚与刑事处罚的衔接 / 特殊功能区环境修复

裁判要点

1.违法行为人的同一行为既违反行政法规应当受到行政处罚，又违反刑法应当受到刑事处罚时，行政机关在将案件移送公安机关时，不得撤销已经作出的行政处罚。行政机关在刑事判决生效后，对刑事判决中未涉及的行政处罚事项作出行政处罚决定的，人民法院应予支持。

2.刑事判决中犯罪人未承担生态环境修复责任的，林业等行政主管部门应当及时责令其依法履行修复义务。犯罪人不履行或者不完全履行的，应当组织其代为履行。林业等行政主管部门不履行法定的生态修复监督管理职责，行政公益诉讼原告请求其依法履行职责的，人民法院应予支持。

3.特殊功能区生态环境受到破坏的，原则上应当就地修复。负有修复义务人或者代为履行修复义务人主张异地修复但不能证明无法或者没有必要就地修复的，人民法院不予支持。

相关法律

《中华人民共和国森林法》（2019年修正）第七十四条、第八十一条（2009年修正的《中华人民共和国森林法》第十条、第四十四条适用于本案）

《中华人民共和国行政处罚法》（2021年修正）第三十五条（本案适用2017年修正的《中华人民共和国行政处罚法》第二十八条）

基本事实

2014年4月，被告人沈忠祥投资设立一人公司五岭农业木业公司并任法定代表人。2014年5月至7月，该公司以兴建种养场为名，雇佣施工队使用挖掘机在贵州省铜仁市万山区茶店街道梅花村隘山组、万山区大坪乡大坪村马鞍山的林地进行开挖，剥离地表植被并进行开挖，致使地表植被破坏、岩石裸露。经评估，毁坏林地276.17亩，其中重点公益林49.38亩，一般公益林72.91亩，重点商品林108.93亩，一般商品林44.95亩。涉案公益林功能设定为水土保持、涵养水源，该案一审时，被毁林地部分新栽种了马尾松幼苗，幼苗矮小枯萎，地表干裂；水源保持公益林部分未做任何治理，山石裸露，瓦砾堆积，形似戈壁滩。

2015年1月，铜仁市万山区林业局（以下简称万山区林业局）以涉嫌非法占用农用地罪将上述行为移送铜仁市公安局万山分局，但公安机关立案侦查后撤案。万山区林业局随即对沈忠祥、伍岭农林木业公司作出行政处罚决定：责令限期（未明确期限）恢复原状，并处罚款人民币100万元，但被处罚人未予执行。2016年1月20日，铜仁市公安局万山分局对该案重新立案侦查。次日，万山区林业局撤销了上述行政处罚决定。 2016年12月，铜仁市万山区人民法院以（2016）仟0603刑一审第67号刑事判决，认定被告人沈忠祥犯非法占用农用地罪，判处被告人沈忠祥有期徒刑二年，并处罚金五万元。判决生效后，铜仁市万山区人民检察院向万山区林业局发出检察建议，建议其依法履行森林资源保护监督职责，责令沈忠祥限期恢复原状，并处每平方米10元至30元罚款。万山区林业局书面回复称，因沈忠祥正在服刑，其所在公司破产，人员解散，无法实施绿化；林业局拟对该区域进行局部绿化，对难以绿化的区域在其他地方补种；根据一罪不二罚的原则，不判罚金。

检察院以万山区林业局未对沈忠祥进行行政处罚，未采取有效措施补种树木、恢复绿化，未尽到生态环境监管职责，致使林地遭到持续破坏，当地生态环境遭到严重破坏为由，提起行政公益诉讼，请求认定万山区林业局未依法履行监管职责的行为违法，责令其依法履行环境保护监管职责。

判断

2017年9月29日，贵州省遵义市播州区人民法院作出（2017）仟0321行初97号行政判决：判令被告铜仁市万山区林业局对铜仁市万山区茶店街道梅花村隘口山组、大坪乡大坪村马鞍山林地破坏行为依法履行法定监督管理职责，限期完成绿化工程验收。宣告后，双方均未上诉，判决生效。

决定理由

法院判决认为：

一、万山区林业局未依法履行职责

万山区林业局作为万山区人民政府林业行政主管部门，根据《中华人民共和国森林法（2009年修订）》第十条规定，负责万山区行政区域内森林资源保护、利用和更新的监督管理工作。万山区林业局应当依法履行职责，对违反林业管理法律、法规的占用、破坏森林资源、改变林地用途的行为进行查处。根据《中华人民共和国森林法（2009年修订）》第四十四条规定，违法者应当责令停止违法行为，依法补种树木。违法者拒绝补种或者补种不符合国家有关规定的，由林业部门代为补种，并向违法者追偿必要费用。然而，万山区林业局并未依法履行职责。

2.公安机关立案侦查后，万山区林业局作出的撤销行政处罚决定违法

违法者的同一行为，既违反行政法律，应当受到行政处罚，又违反刑法，应当受到刑事处罚的，应当减去行政执法机关在案件移送司法机关前已经作出的行政处罚，减去具有同等效力的刑事处罚。《中华人民共和国行政处罚法》（2017年修订）第二十八条规定：“违法行为构成犯罪，人民法院依法判处当事人拘留、有期徒刑的，行政机关已经对当事人作出行政拘留的，应当依法减去相应的刑罚。违法行为构成犯罪，人民法院依法判处罚款的，行政机关已经对当事人作出罚款的，应当减去相应的罚款。” 《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》第十一条第三款规定：“行政执法机关在将涉嫌犯罪案件移送公安机关前，已经依法对当事人处以罚款的，人民法院在处以罚款时应当依法扣减相应的罚款”。这种扣减是执行扣减，不是处罚决定本身的扣减，而且只能扣减处罚功能相同的处罚，不能扣减功能不同的处罚。因此，立案侦查前已经作出的行政处罚，不应撤销。在万山区林业局将涉嫌行政违法犯罪案件移送公安机关，公安机关立案侦查时，万山区林业局撤销了其先前作出的行政处罚决定。不仅撤销了与刑事判决中可能判处的罚金具有同等功能的罚款处罚，还撤销了不具备刑事处罚功能的行政处罚，责令违法者补种绿化，万山区林业局的撤销行为违法了。

3、刑事判决生效后，万山区林业局未责令罪犯恢复被毁坏的林地，是违法的。

对于刑事判决未涉及的处罚事项，行政机关应当在刑事判决生效后作出行政处罚决定。责令罪犯补种树木、恢复环境不属于刑事处罚的范围，而是属于法律赋予行政机关的行政权力，属于行政处罚的范围。刑事判决生效后，如果之前没有作出行政处罚，行政机关不得基于同一行为作出与刑事处罚功能相同的行政处罚。在追究罪犯刑事责任后，如果刑事处罚不涉及环境恢复责任，行政机关应当按照森林法的要求，依法作出责令罪犯补种树木、恢复环境的决定。因此，刑事判决生效后，万山区林业局应当依法作出行政处罚决定，责令罪犯履行补种树木、恢复环境的义务，并督促其履行。违法行为人拒不履行或者履行不力的，由万山区林业局代为补种树木、恢复环境，并责令违法行为人承担相关费用。被告人万山区林业局未责令沈忠祥、武陵农林木业公司补种树木、恢复原状并督促其履行，属于违法行为。

4.万山区林业局未尽到补植复绿责任

特殊功能区生态环境遭到破坏的，原则上应当就地修复。修复义务人或者代为履行义务的人主张异地修复，但不能证明就地修复不可能或者没有必要的，人民法院不予支持。万山区林业局未作出责令违法者修复环境的决定，会同乡镇人民政府在被破坏的林地上栽种了一些树苗，但效果不佳，成活率得不到保证，没有达到环境修复的目的，而且对破坏严重、形同沙漠的土地也没有进行治理和补植。鉴于被破坏的林地和树木的公益林性质及其涵养水源、保持水土的功能，应当就地补植、补造林，不得异地补种。万山区林业局虽然部分履行了代植树木的职责，但还不够正确、全面，应继续履行。

（生效裁判法官：何琳、李兴荣、何德华）

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